擺脫傳統路徑依賴 強化源頭審批監管
“兩高”項目收緊背后的減排賬
本報記者 姜永斌
近段時間以來，“兩高”項目受到廣泛關注。
7月30日召開的中共中央政治局會議，要求堅決遏制“兩高”項目盲目發展。8月26日舉行的堅決遏制“兩高”項目盲目發展電視電話會議，作出嚴查違規上馬、未批先建項目等具體部署。日前進駐五省和兩家央企的第二輪第四批中央生態環境保護督察，也將嚴格控制“兩高”項目盲目上馬作為督察重點。
“兩高”，即高耗能、高排放，相關項目通常屬于煤電、石化、化工、鋼鐵、有色金屬冶煉、建材等6類行業。此前，一些地區對貫徹新發展理念存在模糊認識，上馬“兩高”項目出現抬頭趨勢，甚至在高碳軌道上謀劃“十四五”發展規劃，給全國碳達峰、產業結構調整、生態環境保護等工作帶來嚴峻挑戰。
“十四五”時期是我國轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻堅期，也是碳達峰的關鍵期和窗口期。在“十四五”開局之年，如何加大力度遏制、監管“兩高”項目盲目發展，關乎經濟社會全面綠色轉型以及碳達峰、碳中和目標如期實現，必須高度重視。
1 一些地方違規快上、搶上“兩高”項目，未批先建問題突出
國家發展改革委8月份新聞發布會披露，今年上半年，青海、寧夏、廣西、廣東、福建、新疆、云南、陜西、江蘇9個省(區)能耗強度同比不降反升，還有10個省份能耗強度降低率未達進度要求。
嚴峻的節能形勢背后，遏制“兩高”項目行動乏力是重要原因之一。國家發展改革委下發文件要求，能耗強度不降反升的9省(區)，對所轄能耗強度不降反升的地市州，今年暫停國家規劃布局重大項目以外的“兩高”項目節能審查。
不止如此。7月，第二輪第三批中央生態環境保護督察組相繼向所進駐的8個省(區)反饋督察情況，“兩高”項目管控不力也是通報指出的共性問題。
從反饋內容看，很多地方仍存在傳統路徑依賴，對已有“兩高”項目割舍不下。廣西水泥熟料等高耗能行業產能持續擴張，12個在建項目產能達1734萬噸，是“十三五”增量的2.9倍。河南安陽不顧產業結構偏重、環境空氣質量在全國排名長期靠后的實際，焦鋼比高出國家要求45%。
此外，一些地方盲目上馬“兩高”項目的沖動強烈，有大上、快上、搶上、亂上的勢頭。山西計劃全省上馬178個“兩高”項目，預計能耗5942萬噸標準煤，大幅超出“十四五”新增用能空間。在建或已建的101個項目里有72個手續不全，比例高達71.3%。
其中，晉中市不顧水資源稟賦和環境承載能力，盲目上馬焦化項目，未批先建、違規取水、違法排污問題嚴重，被中央第一生態環境保護督察組作為典型案例公開通報。
按照我國環境影響評價法以及相關規定，新上項目要經過環評、水資源論證、節能審批等。在未完成水資源論證和節能評估，部分項目未獲得環評批復情況下，晉中市介休、平遙、靈石等縣(市)卻違規上馬了5個焦化項目。而當地放任焦化產能快速擴張的問題在2017年第一輪督察時就被指出，但到第二輪督察仍未整改。
這些項目如果全部建成投產，將比2019年實際新增焦化產能692萬噸，每年將新增用水約1200萬噸、新增用煤約1000萬噸，并大幅增加主要大氣污染物和二氧化碳排放量。晉中市屬極度缺水地區，水資源人均占有量不足全國平均水平1／6。焦化項目不僅污染嚴重，而且與民分水，導致村民吃水困難，群眾對此反映強烈。
督察還發現，多地在審批、監管“兩高”項目時默許縱容，甚至為了讓違規項目“合規”搞變通、打“擦邊球”。比如，安徽省六安市一礦業公司球團項目未取得能評審批手續開工建設，省、市、縣三級發展改革部門明知其違法卻不制止。江西省九江、上饒等地在沒有完成“十三五”能耗控制目標情況下，部分項目違規上馬并已建成投運。云南省曲靖、楚雄等地工信部門違規為兩家企業備案，督察組進駐時仍在違規生產。
2 “兩高”項目對環境影響巨大，盲目上馬原因在于思想認識、監督管理不到位
當前，我國產業結構仍然偏重，能源體系高度依賴煤炭等化石能源，能源消耗和污染排放量大。嚴控“兩高”項目，已經成為碳達峰、碳中和工作的當務之急和重中之重。
“‘兩高’項目耗能大，如果現在不遏制、不逐漸減少，將來能源結構轉型就很難。”廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強接受記者采訪時表示，去年我國火電發電量全國占比為68%，今年上半年已經漲到73%，低碳發展壓力很大。
嚴控“兩高”項目建設與減污降碳密不可分。中央生態環境保護督察辦公室常務副主任徐必久在相關新聞發布會上表示，上馬“兩高”項目的大量排放，會對環境質量改善帶來巨大影響。將來，按照環境質量改進要求，這些項目要逐步退出，又會帶來巨大的經濟損失，所以要嚴格控制。
其實，為優化產業結構、轉變經濟發展方式，相關部門不止一次提出遏制“兩高”產能盲目發展的要求，也配套了相應的措施。近年來，國家在“兩高”項目準入方面出臺了一系列政策，包括“三線一單”、環評審批、節能審查、水資源論證、煤炭消費量減量替代、產能置換等，相關要求明確清晰。
在這樣的背景下，為何還有地方和部門為“兩高”項目盲目上馬大開綠燈？存在違規問題的“兩高”項目為何能長期安然無恙？
記者梳理發現，一些地方經濟發展沒有脫離高碳軌道，謀求以“兩高”項目拉動增長，沒有從根本上、結構上擺脫粗放型發展模式。究其原因，是對“十三五”能源發展規劃落實不到位、對“十四五”碳達峰目標任務缺乏清晰認識。
有的地方未嚴格落實國家目標任務，在減污降碳方面與中央要求存在明顯差距，舊賬未了又添新賬。有的地方在錯誤政績觀影響下，落實政策走了樣，該淘汰的不淘汰，減量替代、產能置換變成數字游戲。還有的地方雖出臺了節能減排和煤炭消費減量替代方案，但在實際工作中如同一紙空文，其結果只能是能耗總量節節攀升、空氣環境質量步步后退。
披露出來的問題雖然都在企業身上，但是源頭在于地方黨委、政府和相關部門思想認識、監督管理不到位。一些地方的監管部門對相關違規違法行為只是簡單處罰而沒有嚴肅處理，有的甚至弄虛作假，為違法企業撐起了“保護傘”。
個別地方政府甚至違規推動項目建設。遼寧省昌圖縣召開縣長辦公會違規推動“兩高”項目建設，要求相關審批和主管部門不得對未辦理審批手續的項目予以處罰；義縣將“兩高”項目作為年度重點工程，成立專班推動，導致相關項目在未取得節能審查、施工許可等手續的情況下擅自開工建設。
正是上述種種行為，無形中使“兩高”項目盲目發展問題長期存在，甚至愈演愈烈。
3 中央持續釋放堅決遏制信號，源頭防控是治本之策
今年以來，中央持續釋放堅決遏制“兩高”項目盲目發展的信號。
“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，要堅決遏制“兩高”項目盲目發展，推動綠色轉型實現積極發展。
習近平總書記4月30日在主持中共中央政治局第二十九次集體學習時強調，要把實現減污降碳協同增效作為促進經濟社會發展全面綠色轉型的總抓手，加快推動產業結構、能源結構、交通運輸結構、用地結構調整。不符合要求的高耗能、高排放項目要堅決拿下來。
生態環境部、國家發展改革委也動作頻頻。今年年初召開的全國生態環境保護工作會議，明確提出從嚴從緊從實控制高能耗、高排放項目上馬。國家發展改革委則對能耗強度不降反升的省區節能主管部門負責人談話提醒，督促有關地區進一步加強對高耗能、高排放項目的監管，分類梳理，分類處置。
在林伯強看來，“兩高”項目繼續壓縮收緊是今后政策的大趨勢?！氨热纾覈摵退嗟漠a能都占全球一半以上，將來國內基建發展到一定程度后，是否還有必要保持這樣高的產能占比？”他認為，一方面，“兩高”項目的產能過剩，收益本來就不是很高，如果碳成本進一步加大，這類項目的處境會更艱難；另一方面，各地碳減排的壓力越來越大，遏制“兩高”項目對于減排是最直接且有效的舉措。
生態環境部5月底印發《關于加強高耗能、高排放建設項目生態環境源頭防控的指導意見》，立足區域環評、規劃環評、項目環評、排污許可、監督執法、督察問責“六位一體”全過程環境管理框架，明確環境管理要求，引導“兩高”項目低碳綠色轉型發展。
“源頭防控是遏制‘兩高’項目盲目發展的治本之策?！鄙鷳B環境部有關負責人解讀稱，通過強化環評和排污許可及監管執法，能夠有效實施對“兩高”項目的源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲，推動綠色轉型和高質量發展。
該指導意見在宏觀層面，要求各級生態環境部門加快推進“三線一單”成果在“兩高”行業產業布局和結構調整、重大項目選址中的應用；在中觀層面，對涉“兩高”行業的綜合性規劃、工業和能源等專項規劃、產業園區規劃，提出了嚴格審查的具體要求；在項目層面，從嚴格環評審批、推進減污降碳協同控制等方面明確了有關要求。
尤為引人關注的是，指導意見明確將碳排放影響評價納入環境影響評價體系。
生態環境部環境規劃院專家調研發現，不少地方認為2030年前還可以繼續大幅提高化石能源使用量，甚至還在高碳的軌道上謀劃“十四五”發展規劃，攀登碳排放“新高峰”，達到“新高峰”后再考慮下降。
這類認知顯然沒有意識到碳達峰、碳中和的根本目的。指導意見將碳排放納入環評體系，從產業源頭計算控制碳排放量，是嚴把準入關的具體體現，有助于倒逼經濟綠色低碳轉型。
4 嚴格事前審批把關，強化事中事后監管，實現綠色低碳高質量發展
“山西嚴格控制‘兩高’項目盲目上馬，加速淘汰退出炭化室高度為4.3米的焦爐，推進工業企業污染深度治理，全省24家在產的鋼鐵聯合企業基本完成超低排放改造工程，20家焦化企業、17家水泥熟料企業列入今年完成超低排放改造計劃。”在8月4日舉行的山西省“全面建成小康社會”系列新聞發布會上，該省生態環境廳相關負責人介紹了產業結構調整方面的最新進展。此時，距離中央第一生態環境保護督察組進駐山西僅過去不到4個月。
從督察結果看，相關地區一批違反生態環境保護法律法規的項目被叫停，一批綠色生態產業加快發展，一批傳統產業得到了優化升級，實現了生態環境保護和推動經濟高質量發展的雙贏。
生態環境部部長黃潤秋曾公開表示，中央環保督察緊盯“兩高”項目，不是不讓項目上馬、不讓發展，而是要通過遏制盲目上馬“兩高”項目，進一步優化產業結構和能源結構，走綠色低碳、高質量的發展道路。在這方面，將給地方整改留足合理的時間，指導地方堅持“先立后破”，不搞“急轉彎”。
實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，嚴控“兩高”項目盲目發展也需要加大力度、久久為功。
當前，山西、寧夏、陜西等多地都已研究制定遏制“兩高”項目盲目發展的行動方案。國家發展改革委近期也會同有關部門開展了專項檢查，督促各地壓減擬上馬的“兩高”項目350多個，減少新增用能需求2.7億噸標準煤，下一步將完善和強化能耗“雙控”制度，制定出臺三年工作方案，堅決把不符合要求的“兩高”項目拿下來。
目標和要求已經明確，要確保政策措施落地見效，相關地區和部門首先應該轉變觀念，全面梳理排查在建項目，科學穩妥推進擬建項目，挖掘存量項目節能潛力。對已開工建設的“兩高”項目形成清單并逐一評估檢查，對在建“兩高”項目節能審查、環評審批情況進行復核，對未履行相關審查審批手續、把關不嚴、落實要求不力的項目，嚴格按照要求整改。
在對“兩高”項目進行準入限制、鼓勵重點行業加速產業升級的同時，監管部門還應加大查漏補缺力度，既增強企業外部的約束力，又激發企業的內生動力，促使企業引進減污降碳、綠色節能的生產工藝，用技術創新提升綠色發展水平。
貫徹新發展理念，離不開紀檢監察機關的監督保障。據中央紀委國家監委駐生態環境部紀檢監察組有關負責人介紹，他們派出專項監督檢查組圍繞中央環保督察開展監督，通過深入督察一線、到督察駐地走訪、列席相關工作會議、參加下沉督察等方式及時掌握督察以及發現問題整改進度，提出具體監督建議等，以嚴明紀律護航生態環境保護。